Avaliação estratégica do impacte ambiental de políticas de ordenamento

Rita Mendes Bruno Soares

Informações chave

Autores:

Rita Mendes Bruno Soares (Rita Mendes Bruno Soares)

Orientadores:

Maria do Rosário Sintra de Almeida Partidário (Maria do Rosário Sintra de Almeida Partidário)

Publicado em

18/11/2008

Resumo

The aim of this dissertation is to clarify some concepts associated with the strategic approach to the Environmental Assessment of plans and programs (Strategic Environmental Assessment) particularly applied to Tools of Territorial Management in Portugal, and also to illustrate the application of this instrument to a Municipal Master Plan, arguing the need for early integration of both processes - SEA and planning. The European Commission defines Environmental Assessment as “a procedure that ensures that the environmental implications of decisions are taken into account before the decisions are made”2 . This assessment can be developed following, namely, a Strategic-Based Approach – referred to, in this dissertation, as Strategic Environmental Assessment (SEA), where the aim is to influence, not the solution, but the decision-making process that originates it, integrating environmental issues as early as possible in the decision-making process. The object of assessment is the major development options and their alternatives, aiming not at the proposed solutions but at the planning process. This strategic approach assumes certain aspects due to the uncertainty and complex context in which strategic decisions are made, such as wide perspective, integration, flexibility, focus, participation, foresight and continuity. It is also claimed that SEA should follow a Decision-Centered Model, where the “SEA process is designed to fit the decision-making process, which is the object of SEA. The decision-making process leads the way and SEA is fully adjusted, increasing its flexibility and adaptability in relation to the strategic decisionmaking process”. Portugal’s environmental assessment legal framework, originated in the European Union’s Directive 2001/42/EC and was enforced in Portugal by the Decree nº 232/2007 of June’s 15th creates certain conceptual and methodological doubts by implicitly mentioning two different approaches – a more strategic one in its foreword, claiming the object of assessment should be the plan’s major strategic options and their alternatives, and an EIA-Based approach by aiming Environmental Assessment at the framing of later EIA processes, adopting a limited concept of environment and not considering policies. This dissertation looks at the SEA developed for the 1st Revision of the Municipal Master Plan of Vila Franca de Xira. Despite having been initiated at a final stage of the planning process, the SEA has managed to influence the final decision proposing amendments to the draft proposal which were accepted by the decision-makers and incorporated in the proposal and also that, despite the necessary adjustments to the timings required by the planning process, it maintained a strategic approach. This case study’s analysis allows to conclude that Environmental Assessment, specifically SEA, is able to identify opportunities and threats arising from land-use development strategies, either in early or late stages of the planning process but that if such assessment begins in the early stages of planning, the potential to contribute to sustainability increases. Nevertheless, if there is acceptance of the SEA’s contributions by the decision-maker, it’s possible to change the final decision, even during late stages of the planning process, helping to create a more sustainable development. O objectivo desta dissertação é clarificar e sistematizar alguns conceitos associados à Avaliação Ambiental de abordagem estratégica (Avaliação Ambiental Estratégica) de planos e programas, e em particular de Instrumentos de Gestão Territorial, em Portugal e também ilustrar a aplicação deste instrumento a um Plano Director Municipal, discutindo a necessidade de integração entre os processos de AAE e de planeamento desde as fases iniciais de concepção da estratégia. A Comissão Europeia define Avaliação Ambiental de planos ou programas como sendo “um processo que assegura que as implicações ambientais desses planos ou programas são consideradas antes da decisão final ser tomada”1 . Esta avaliação pode ser realizada seguindo, nomeadamente, uma abordagem estratégica – referida na presente dissertação como Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) - onde o objectivo é influenciar, não a solução, mas sim o processo de decisão que a origina, integrando questões ambientais o mais cedo possível no processo de decisão. O objecto de avaliação da AAE são as grandes opções de desenvolvimento em causa e suas alternativas, actuando não sobre as soluções apresentadas mas sim sobre o processo de planeamento. A abordagem estratégica pressupõe características decorrentes do contexto de incerteza e complexidade em que a decisão estratégica é tomada, como sejam horizonte alargado, integração, flexibilidade, selectividade, participação, prospectiva e continuidade. Defende-se também que a AAE siga um Modelo Centrado na Decisão, estando integrada no processo de planeamento e sendo por este conduzida. O quadro legislativo nacional, lançado pela Directiva Europeia 2001/42/CE e transposto pelo Decreto-Lei nº 232/2007 de 15 de Junho, lança algumas dúvidas conceptuais e metodológicas ao referir implicitamente duas abordagens distintas – uma mais estratégica no preâmbulo, onde o objecto de avaliação são as grandes opções estratégicas do plano ou programa e suas alternativas - e outra claramente de base AIA no “corpo” do Decreto-Lei, ao destinar a avaliação ambiental ao enquadramento de projectos sujeitos a AIA, adoptando um conceito de ambiente limitativo e excluindo as políticas dos objectos sujeitos a avaliação. Esta dissertação analisa a aplicação da AAE à 1ª Revisão do Plano Director Municipal de Vila Franca de Xira. Observa-se que, apesar de ter sido iniciada numa fase final do processo de planeamento, a AAE conseguiu influenciar a decisão final propondo alterações à proposta de ordenamento que foram aceites pelo decisor e integradas na proposta e também que, apesar das adaptações necessárias aos timings exigidos pelo processo de planeamento, manteve uma abordagem estratégica. Conclui-se que a AAE permite identificar oportunidades e riscos resultantes de estratégias de desenvolvimento territorial, em fases iniciais ou finais do processo de planeamento mas que se a intervenção da AAE for em fase inicial deste processo, as potencialidades de esta contribuir para uma maior sustentabilidade da estratégia proposta aumentam. No entanto, havendo aceitação por parte do decisor dos contributos produzidos pela AAE, mesmo em fases tardias do processo de planeamento, é ainda possível alterar parcialmente a decisão final contribuindo para um desenvolvimento mais sustentável.